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Heft 8: Finanzpolitik

Die Preise sollen die ökologische Wahrheit sagen. Aber auch die massive Ungleichverteilung der Vermögen und Einkommen ruft nach einer anderen Finanzpolitik. Helfen Ökosteuern, Niedrigzinsen oder Subventionsabbau?
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Heft 8: Finanzpolitik

Exportschlager Emissionshandel

Schon 17 verschiedene Emissionshandelssysteme gibt es auf der Welt, ab 2017 will China landesweit mit CO2-Zertifikaten handeln. Allerdings funktionieren die meisten Systeme nicht richtig. Eine CO2-Steuer halten Experten für sinnvoller, aber illusorisch.

Text: Eva Mahnke und Susanne Götze

"Freiwillige Abkommen und der Emissionshandel sind der falsche Weg in die grüne Ökonomie", erklärte der US-amerikanische Wirtschaftswissenschaftler Joseph Stiglitz im Juni auf dem Klimaforschungskongress in Paris. Der ehemalige Chefökonom der Weltbank plädiert für cross-border taxes, eine grenzüberschreitende Besteuerung von CO2. Damit ist er jedoch ziemlich allein. Unter der Hand glaubt niemand daran: Eine internationale CO2-Steuer zu fordern sei zwar löblich, ihre politischen Chancen seien jedoch gleich null, meinen die meisten Klimapolitiker.

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Findet für seine Forderung nach einer internationalen CO2-Steuer nicht genügend Unterstützung: Ex-Weltbank-Chefökonom Joseph Stiglitz. (Foto: Susanne Götze)

Ein Grund dafür ist, dass sich mit dem Kyoto-Protokoll ein marktbasiertes Klimaschutzinstrument durchgesetzt hat: der Emissionshandel. Bisher gibt es weltweit 17 dieser Systeme, die den Gesamtausstoß an Treibhausgasen für bestimmte Sektoren deckeln, den Besitz von Zertifikaten für den Ausstoß der Treibhausgase vorschreiben und den Teilnehmern erlauben, diese Rechte frei zu handeln.

"Cap and Trade" gibt es heute auch in Staaten, die nicht an der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls bis 2020 teilnehmen, darunter Japan und Bundesstaaten in den USA und Kanada. Für 2017 hat China angekündigt, einen landesweiten Emissionshandel einzuführen – in einigen chinesischen Städten und Provinzen wird schon länger mit CO2-Zertifikaten gehandelt.

Nebeneinander verschiedener Systeme

Die Organisation International Carbon Action Partnership (ICAP) vergleicht Emissionshandelssysteme und deren Funktionsweisen. Angesichts der Vielfalt an Systemen glaubt ICAP jedoch nicht, dass sich ein globaler Kohlendioxidmarkt als harmonisches Gesamtwerk entwickeln wird, wie es Politiker und Analysten in den 1990er und frühen 2000er Jahren erwartet hatten. Ein solcher Markt werde vielmehr auf der Vielzahl unterschiedlicher Systeme aufbauen.

So unterscheiden sich die Systeme in ihrer Reichweite. Zum Beispiel Neuseeland: Hier müssen sich neben Kraftwerken und Industriebetrieben auch der Verkehrssektor, die Abfallwirtschaft und die Forstwirtschaft mit Emissionsrechten eindecken. Dagegen umfasst die seit 2009 bestehende US-amerikanische Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI), an der neun Ostküstenstaaten teilnehmen, nur den Kraftwerkssektor.

Unterschiedlich ist darüber hinaus, welche Treibhausgase durch die Emissionshandelssysteme reguliert werden. Hier reichen die Systeme aus Neuseeland, Kalifornien und Québec am weitesten: Sie erfassen sie nicht nur Kohlendioxid (CO2), sondern auch Lachgas (N2O), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (PFC) und Methan (CH4) sowie Fluorkohlenwasserstoffe (HFC) und Schwefelhexafluorid (SF6). Europa reguliert über den Emissionshandel neben Kohlendioxid nur noch Lachgas sowie perfluorierte Kohlenwasserstoffe.

Ohne Verknappung kein Klimaschutz

Nur wenn die Zertifikate knapp genug sind, ist ihr Preis so hoch, dass es für Unternehmen einen Anreiz gibt, in Klimaschutz zu investieren. Doch gerade das Europäische Emissionshandelssystem ETS krankt seit Jahren an einer massiven Überausstattung mit Emissionsrechten. Die Schieflage ist so groß, dass auch die 900 Millionen Zertifikate, die kürzlich durch das sogenannte Backloading vom Markt genommen wurden, den Preis kaum belebten.

Hinzu kamen mehrere große Betrugsfälle bei den im Emissionshandel erlaubten sogenannten flexiblen Kyoto-Mechanismen – sie heißen "Joint Implementation" und "Clean Development Mechanism" (CDM). Die Skandale zeigen, dass es noch viel zu viele Schlupflöcher im System gibt. Ohne einen hohen CO2-Preis wird der Markt aber den Klimaschutz nicht voranbringen.

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Eingesparte CO2-Emissionen sind seit zehn Jahren eine Ware und werden an den Börsen der Welt gehandelt. Der Erfolg ist überschaubar. (Foto: Sr. Codo/Flickr)

Dass es keine CO2-Steuer gibt, verdankt die Welt ausgerechnet dem vielfach ausgezeichneten Klimaschützer Al Gore. Der stoppte 1997 als US-Vizepräsident im Auftrag seines Chefs Bill Clinton die Debatte um eine CO2-Steuer bei den internationalen Klimaverhandlungen und zwang so die anderen UN-Staaten auf den Emissionshandels-Weg. Und das – Ironie der Geschichte –, obwohl die USA drei Jahre später unter Präsident George W. Bush aus dem Kyoto-Protokoll ausstiegen.