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Heft 8: Finanzpolitik

Die Preise sollen die ökologische Wahrheit sagen. Aber auch die massive Ungleichverteilung der Vermögen und Einkommen ruft nach einer anderen Finanzpolitik. Helfen Ökosteuern, Niedrigzinsen oder Subventionsabbau?
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Heft 8: Finanzpolitik

Neuer Anlauf für ökologisch wahre Preise

Es ist an der Zeit, die Ökosteuer wiederzubeleben, mit der Deutschland gute Erfahrungen gesammelt hat. Mit keinem anderen Instrument lassen sich ökologische Zukunftsfähigkeit, ökonomische Wettbewerbsfähigkeit und soziale Ausgewogenheit leichter vereinbaren.

Text: Anselm Görres, Björn Klusmann

Vor mehr als 15 Jahren wurde in Deutschland eine ökologische Steuerreform durchgeführt – aus heutiger Sicht ein erster Erfolg auf dem Weg zu einer ökologisch-sozialen Marktwirtschaft. Energieverbrauch wurde teurer, die Kosten für Arbeit geringer. Doch die Fortschritte werden seit der letzten Reformstufe vor fast 13 Jahren aufgezehrt. Der Anteil der Umweltsteuern am gesamten deutschen Steueraufkommen ist auf das Niveau der Zeit vor Einführung der Ökosteuer zurückgefallen. Grund ist vor allem die schleichende Abwertung der Umweltsteuern durch die Inflation. Hinzu treten die Probleme um die gerade niedrigen Rohölpreise und den darniederliegenden CO2-Emissionshandel.

Im Ergebnis haben der Verbrauch endlicher Ressourcen und der Ausstoß von Kohlendioxid nach wie vor keinen wahren Preis, weil zentrale Instrumente für das Erreichen der umwelt- und klimapolitischen Ziele wirkungslos geworden sind. Höchste Zeit, sich der Erfahrungen mit der ökologischen Steuerreform zu besinnen und einen neuen Anlauf für ökologisch wahre Preise zu wagen.

Der Einstieg in die Ökologisierung des Steuersystems

In den 1990er Jahren setzte sich die Erkenntnis durch, dass in einer Marktwirtschaft falsche Anreize gegeben werden, wenn Energie und Rohstoffe zu billig sind. Der geistige Vater der Ökosteuer, der Schweizer Ökonom Hans Christoph Binswanger, und weitere Akteure wie das heutige Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) verhalfen dem Konzept der ökologischen Steuerreform zum Durchbruch. "Kilowattstunden arbeitslos machen, nicht Menschen" – damit brachte das FÖS-Gründungsmitglied Ernst Ulrich von Weizsäcker die Idee der Öko-Steuerreform auf den Punkt.

Damals beherrschte das Problem der hohen Lohnnebenkosten und der bedrohten Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie die Debatte. Vor der Bundestagswahl 1998 bestand über Parteigrenzen hinweg Einigkeit darüber – in fast allen Wahlprogrammen war die Diagnose zu lesen. Unterschiede bestanden in der Frage, wie die Reform ausgestaltet werden solle. Das FÖS hatte vorgeschlagen, die Sozialversicherungsbeiträge zu senken, um Jobs zu schaffen, und dies durch höhere Energiesteuern zu finanzieren.

Die rot-grüne Bundesregierung hat dies von 1999 bis 2003 mit Abstrichen umgesetzt. Am 1. April 1999 trat die ökologische Steuerreform in Kraft. Der Steuersatz auf Mineralöl stieg zunächst um sechs und der auf Heizöl um vier Pfennige. Für eine Kilowattstunde Erdgas waren 0,32 Pfennige und für eine Kilowattstunde Strom zwei Pfennige mehr zu bezahlen. In den Folgejahren wurden die Steuern auf Energie in weiteren vier Stufen leicht angehoben – die Rentenversicherungsbeiträge und somit die Lohnnebenkosten konnten dadurch um 1,7 Prozent niedriger gehalten werden, die Sozialversicherungsbeiträge wurden gegen den Trend stabilisiert und gesenkt.

Mehrere Studien wiesen nach, dass die Ökosteuer als Innovationsantrieb wirkt und zu 250.000 zusätzlichen Arbeitsplätzen führte. Zudem sind die CO2-Emissionen bis zum Jahr 2010 durch die Ökosteuer-Reform um bis zu drei Prozent zurückgegangen. Der Absatz von Benzin und Diesel sank erstmals in der Nachkriegszeit über mehrere Jahre in Folge. Im öffentlichen Verkehr stiegen – ebenfalls erstmals seit Jahrzehnten – seit 1999 die Fahrgastzahlen wieder an und die Idee des Carsharing begann sich zu etablieren.

"Durchbruch mit Schönheitsfehlern"

Den vereinbarten Einstieg in die ökologische Steuerreform nannte das FÖS damals einen "Durchbruch mit Schönheitsfehlern". Letzteres aus mehreren Gründen: Die Befreiung der energieintensiven Branchen von der Energiesteuer auf Heizöl, Gas und Strom war zwar eine für Unternehmen im internationalen Wettbewerb notwendige Maßnahme. Diese Ausnahmeregelung war allerdings zeitlich nicht befristet und wurde in der Folge kaum irgendwo zurückgefahren. Im Gegenteil, die Vielzahl der verschiedenen Ausnahmeregelungen bei Stromsteuer, EEG-Umlage und Netznutzungsentgelten erhöhte den Spielraum für Unternehmen, ihre Produktion mit Blick auf die Ausnahmeregeln zu optimieren. Immerhin wurden die Ausnahmen zuletzt teilweise an die Einführung von Energiemanagement-Systemen gebunden.

Bei der Kraftstoffbesteuerung fehlte der Einstieg in den Abbau der Dieselbevorzugung. Der Steuervorteil beträgt etwa 18 Cent pro Liter und ist ökologisch nicht zu rechtfertigen. Die Stromsteuer blieb blind für die Art der Stromerzeugung und macht keinen Unterschied zwischen Braunkohle und Windenergie. Eine frühzeitige Festlegung auf weitere Reformstufen blieb aus, mit negativen Folgen für Investitionssicherheit in Industrie und Haushalten.

Die Umweltsteuern nicht an einen Inflationsausgleich gekoppelt zu haben war ein Fehler. Denn als Mengensteuer reduziert sich die Lenkungswirkung Jahr für Jahr. Insgesamt entgingen dem Staatshaushalt durch die "kalte Regression" bei den Umweltsteuern seit 2003 real rund 44 Milliarden Euro an Einnahmen. Der Anteil von Umweltsteuern an den Staatseinnahmen lag 2003 bei sechs Prozent – heute befinden wir uns wieder unter dem Vor-Ökosteuer-Niveau bei 4,9 Prozent. Deutschland sollte dem Beispiel anderer Länder folgen und seine Umweltsteuern indexieren, also an einen Preisindex binden, um diesen Trend zu brechen.

Trotz dieser Kritik stellt die Ökosteuer den Einstieg in die Ökologisierung des Steuersystems dar – damit wurde erstmals in der deutschen Geschichte die Lenkungskraft des Abgabensystems systematisch in den Dienst beschäftigungs- und umweltpolitischer Verbesserungen gestellt. Die Idee hat auch einstige Kritiker überzeugt. Keine der nachfolgenden Regierungen hat die Reform revidiert. Sie wurde sogar weiterentwickelt: So hat die schwarz-gelbe Bundesregierung 2010 FÖS-Vorschläge für eine ökologische Haushaltskonsolidierung aufgegriffen und die Ökosteuer-Ausnahmen für die Industrie reduziert sowie den Luftverkehr und Kernbrennstoffe in die Umweltbesteuerung einbezogen.

Es wird Zeit für den nächsten Schritt

Der Staat steht vor einer Vielzahl von Herausforderungen, die nun, wie in den 1990er Jahren, einen neuen Anlauf zur Einführung ökologisch wahrer Preise erfordern. Die Krise der öffentlichen Haushalte ist heute in Deutschland ein wenig aus dem Blick geraten, doch strukturell besteht das Problem in ganz Europa fort. Und ein großer Schuldenberg will auch abgetragen werden.

Auch das Ausmaß der drohenden Klimakrise ist längst noch nicht in den Köpfen der Menschen angekommen. Die Weltklimakonferenz Ende des Jahres in Paris wird hoffentlich dazu beitragen, das zu ändern. Die jüngsten Flüchtlingsbewegungen sind jedenfalls nur ein kleiner Vorgeschmack auf die Herausforderungen, die uns erwarten, wenn auch noch der Klimawandel ganze Regionen zunächst in den armen Gegenden der Welt unbewohnbar macht.

Und schließlich erfordert der demografische Wandel hierzulande erneut eine grundsätzliche Umgestaltung der Einnahmen des Staates. Wenn immer weniger arbeitende Menschen mit den Steuern und Abgaben auf ihre Arbeitskraft den Investitionsstau bei der Infrastruktur auflösen und das wachsende Gesundheits- und Pflegesystem finanzieren sollen, wird deutlich, dass sich etwas ändern muss. Der Verbrauch von Ressourcen, die Verschmutzung der Umweltgüter und die Belastung des Klimas müssen endlich ehrliche Preise bekommen.

Der historisch niedrige Weltmarktpreis für Rohöl und seine Schwankung von Jahr zu Jahr zerstört Investitionssicherheit für alle effizienzorientierten Unternehmen und Haushalte. Ein gutes Beispiel für die heutigen Probleme liefert die Besteuerung von Heizöl. Derzeit kostet ein Liter Heizöl nur noch 60 bis 70 Cent statt wie noch vor wenigen Jahren 90 bis 100 Cent. Die Steuer auf Heizöl von sechs Cent macht sich kaum bemerkbar. Sie liegt weit unter dem europäischen Durchschnitt von knapp 18 Cent. Würde man die Steuer verdoppeln und damit die Hälfte der Differenz zum EU-Durchschnitt aufheben, würde das für die Verbraucher immer noch deutlich niedrigere Heizölpreise als in den Vorjahren bedeuten. Es würde aber Mehreinnahmen von fast drei Milliarden Euro bringen, mit denen die notwendige Förderung der Gebäudesanierung und ein angemessener sozialer Ausgleich finanziert werden könnten.

Es ist an der Zeit, das Instrument wiederzubeleben, mit dem Deutschland gute Erfahrungen gesammelt hat. So können ökologische Fortschritte mit einer Verbesserung der Beschäftigungslage bei größtmöglichen Freiheiten des Einzelnen erzielt werden. Sinnvoll ausgestaltete ökonomische Instrumente der Umweltpolitik sind wirksam, innovationsfördernd und effizient. Mit keinem anderen Instrument lassen sich ökologische Zukunftsfähigkeit, ökonomische Wettbewerbsfähigkeit und soziale Ausgewogenheit leichter vereinbaren.

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Das Öl ist zurzeit billig, aber die Umwelt- und Klimakosten sind nicht eingepreist. (Foto: John Masson/US Coast Guard)

Anselm Görres ist Mitgründer und Vorsitzender des Forums Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) und von Green Budget Europe (GBE). Björn Klusmann ist Geschäftsführer des FÖS